协作者视线 | 如何做好常态化防控——基于社会工作服务视角的三个建议

李涛

北京市协作者社会工作发展中心主任、创始人，民政部首批全国社会工作专业领军人才，民政部全国社会工作职业资格水平评价委员会成员，民政部全国社会组织教育培训师资库教师。

1月22日，协作者启动“农民工抗疫救援行动”，发布了《疫情面前，社会工作者可以做什么》（点击查看详情），结合协作者从非典救援以来参与的历次灾害管理经验，提出了“从自我保护角度，严格实施防控措施；从社会支持角度，快速识别脆弱人群；从需求分析入手，快速进行有效干预；从社会参与角度，提升公众互助意识和能力”等四点建议。

协作者的农民工抗疫救援行动从需求监测、信息救援、物资救援、生计救援、能力建设和政策倡导等多个角度系统介入，为困境农民工家庭提供救援服务，并通过研究报告、媒体报道、专业培训和会议交流等方式，将救援行动中的研究发现、服务经验和政策建议传递给政府和社会，使救援行动从有限的社群服务转化为广泛的社会行动（财新网：特稿|生病又失业 疫情下的困境农民工怎么办？；南方都市报：疫情中的农民工：再没活儿干，就没钱拿药了；《李涛：社会组织要带着底层意识，深入到底层去，扎根到底层去，服务到底层去 | CNC-COVID19专题22》）。

至今，农民工抗疫救援行动整整100天了。尽管疫情在国内得到了有效遏制，但其影响已演变成全球风险，并从公共卫生领域，衍生到经济、民生、教育，甚至社会团结等各个层面，中央因此提出了构建常态化防控机制的要求。我们结合实践体会，从社会工作服务视角提出三点建议。

一、将常态化防控纳入社会建设

协作者农民工抗疫救援行动主要依据社会工作专业理念与方法，与能力与脆弱性分析框架结合起来。能力与脆弱性分析框架起源于哈佛大学的国际赈灾与发展研究项目，该分析框架认为，人们现有的能力与脆弱性决定危机造成的影响以及人们对待危机的方法。当危机超越了人们所能应付的限度时，就成为灾难。从长期而言，紧急救援应以增强人们的能力，降低他们的脆弱性为目的。 

社会工作作为助人自助的专业，其服务特点是以促进人的参与为中心，依据人与环境的互动关系，将预防-治疗、救助-发展结合起来，既注重对危机带来的直接伤害的紧急回应，又注重从根本上消除阻碍服务对象正常功能的消极因素，增强服务对象的能力。

根据以上视角来看，“常态化防控”本来就是灾害管理的基本策略。因为那些有可能削弱我们抗击疫情的能力和事物，即“脆弱性”，大都是在疫情发生之前就已存在，并且它们在疫情之后还会继续存在。也就是说即使我们控制住了疫情，但如果脆弱性依然存在，那么疫情还会反弹，这也是为什么同一类公共卫生事件会时隔17年两次发生在我们身上的原因。因此，从社会工作服务视角看，常态化防控是灾害管理的基本策略。应急状态是常态化工作成效在危机时刻的集中反应，常态化工作抓不好，应急状态就会漏洞百出，这是两者的辩证关系。

在社会工作服务视角看来，应急状态下的紧急救援只是灾害管理的阶段性工作，灾害管理的基本策略是在社区中有策略地开展一系列活动，以降低潜在危险发生的可能性，以及帮助社区减轻或消除脆弱性，增强能力，减轻灾害对人们的影响。这其实是发展性服务的概念，属于社会建设的重要组成部分。我们从这个认识层面重新定义和理解常态化防控，将预防-治疗、救助-发展结合起来，才能避免常态化防控简单地重复应急管控措施，过度防控的问题。反之，如果我们将常态化防控与社会建设结合起来，那么疫情防控工作就会成为促进公共卫生、社区治理、社会救助、经济生产和科研教育等社会建设活动的重要手段，中央提出来的“六保”底线才能得到保障。

二、将常态化防控与发展性服务结合

疫情集中反映了我们长期以来存在的脆弱性。从脆弱性和能力分析框架看，脆弱性和能力包括态度层面、物质层面和组织层面等三个方面，是一个分析和制定灾害管理策略的专业框架。该分析框架与社会工作的系统理论视角结合，可以系统地分析正式系统和非正式系统在这三个方面的脆弱性和能力，进而有针对性地采取措施，从消除脆弱性和提升能力的角度开展灾害管理。比如，态度层面包括各级部门、各类组织和社群对疫情的认识，对公共卫生知识的理解和掌握，对防控工作的态度等；物质层面包括防护物资、经济条件和社会保障等；组织层面包括正式和非正式的支持系统等。

其中尤其要关注的是在以上三个方面脆弱性较高的弱势群体，比如信息获得性较弱的老年人和教育程度低的人群，生计困难的非正规就业农民工，需要社区照顾的老弱病残人士等等，识别出社区的薄弱环节，有针对性地将脆弱人群纳入社区服务中，比如通过社区教育降低态度层面的脆弱性，通过社会救助消除物质层面的脆弱性，通过社区互助组织培育消除组织层面的脆弱性，等等，从而将常态化防控与发展性服务结合起来，更专业地贯彻落实习近平总书记关于“抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，提高应对突发重大公共卫生事件的能力”的重要指示精神。

如果说问题视角有助于我们分析脆弱性，那么社会工作的优势视角则突出脆弱人群的能力，强调助人自助，反对仅仅从“受灾者”和“救灾需要”的角度看危机。忽视脆弱人群能力的单方面防控在短期内似乎有效，但长期将造成人们的被动性和依赖性，不仅不能增强人们的能力，反而会进一步加剧人们的脆弱性，这一点，无论是灾害管理领域，还是扶贫发展领域，都已被反复证明。

因此，灾害管理在看到人们的脆弱性的同时，还要发现和尊重人们的能力。常态化防控的最大风险就是不专业、不参与的问题，由于不懂专业，措施简单粗暴，不尊重人们的尊严和能力；由于不注重参与，单方面的高压管控，以及过度反应，短时间内似乎遏制了疫情，但长期看其实反而加剧了脆弱性，导致了衍生灾害，比如对困难群体的生计造成了严重的影响，甚至导致困难居民自杀，导致舆情急剧恶化，导致干群关系紧张等等。不专业、不参与的弊端，在短期的应急状态可以暂时得以掩盖，但在常态化下将日趋凸显。 

三、加强常态化防控的三个联动

社会工作服务视角强调专业性、参与性、系统性和整合性。本次疫情深刻地反映了任何一个组织主体都无法独立应对疫情防控，必须做好多方参与，联防联控。其中，常态化防控工作需要重点做好三个联动。

一是政府、市场和社会的三方联动。三大部门的均衡发展，有效协同是现代治理的基础，三大部门在灾害管理中各有角色优势，比如政府发挥公共管理角色，依法做好法治保障和资源保障，做好公共卫生和疾病防控；市场发挥优化配置的角色，做好物资生产和供给保障，同时履行企业社会责任，促进就业和体面劳动；社会的代表是社会组织，发挥社会性、志愿性、自主性和公益性的角色优势，激活社会力量，整合社会资源，做好困难群体保护。但三大部门也有失灵的时候，这次疫情初期，疾病防控和医疗资源救治严重滞后，出现了政府失灵，之后是防护物资奇缺，有钱也买不到，市场机制失灵，紧接着是志愿失灵，出现困难居民非正常死亡的现象，人们不禁要问社区公益力量在哪里？所以说灾难危机中三大部门的失灵都会出现，唯一的办法是三方联动，互相补位。

三方联动的短板在社会，由于社会发育不充分，导致我们自上而下的防控不能与自下而上的参与结合起来，第一部门疲于奔命，既难以覆盖困难群体、边缘群体的需要，也难以兼顾管理与服务。而造成短板的根源在治理思路，需要政府转变思路，转变职能，承认和鼓励社会的参与，建立政社协同的应急管理新常态。

社会工作服务的主要载体是公共服务机构和社会服务机构，其中社会组织因其志愿性、社会性、非营利性和自主性的组织特性，更适合社会工作以需求为导向，以解救危难、维护正义、促进发展为目标的专业功能的发挥。目前，全国有87万社会组织上千万社会组织从业人员，上百万专业社会工作者，分布在各个领域，但受制于资源，难以充分发挥专业作用。随着疫情持续，大量难以预测的社会问题会爆发，建议政府一是加大购买社会组织承接的社会工作专业服务，一方面发挥社会组织的参与优势和社会工作的专业功能，抗击疫情，服务民生，另一方面通过购买服务，引导、培育和发展社会力量参与常态化防控。二是将社会组织和社会工作纳入国家应急管理体系，包括应急管理规划设计、减灾防灾能力建设、紧急救援和灾后重建等各个环节，均应确保社会组织和社会工作者的参与，从而建立政社协同、多方参与的应急响应长效机制。

二是社区、社会工作和社会组织的“三社联动”。社区是阻断疫情传播的关键。然而，当我们在疫情防控工作中说发挥社区力量的时候，并非指作为生活共同体的社区，而是以社区居委会为代表的社区组织，该组织是法定的社区自治组织，是社区的代表，同时也是执行政府命令的基层组织。我们必须得承认，社区的精力更多的被行政性事务所占据，在应急状态已经精疲力竭，即使在常态化下也缺乏动力、精力和能力开展社区专业服务。守住社区的大门是社区的优势，进入居民家的小门开展个性化服务则是社区的脆弱性，在应急状态和日常工作中均是如此，这是我们必须得实事求是面对的。

常态化防控必须将社区管控与专业服务结合起来，因此我们应该充分发挥社区居委会社区管控的优势，而将其难以承接的专业服务职能交给其他服务主体：社会组织和社会工作者。

“三社联动”正是为了解决社区专业程度不高，居民参与不足，社区资源缺乏整合的问题而产生的联动服务机制，其特点是强调社区各主体的独特性、互补性和整合性，发挥社区居委会作为社区自治组织的行政管控的优势，发挥社会组织作为社会力量参与载体的志愿参与的优势，发挥社会工作者作为科学的慈善的专业助人的优势，从而建立以社区为资源配置平台，以社会组织为参与载体，以社会工作者为专业支撑，三社优势互补，共同促进社区建设的联动机制（增加以往发布的三社联动链接）。自2013年以来，在民政部门的大力推动下，“三社联动”在很多地区形成了一定的基础。

“三社联动”的关键是社会工作的专业支撑。社会组织是个组织形态，有其组织特点和优势，但其服务的专业化，则需要借助其服务所在领域的专业优势，其中最主要的是社会工作专业。社会工作作为专业学科，正是19世纪末西方社会为了促进慈善组织的专业化建设，从“慈善培训班”发展起来的。脱离了社会工作的支撑，无论社区，还是社会组织，均难以实现服务专业化。

具体来说，社会工作通过与社会组织和社区的联动，在常态化防控中可以发挥多重专业角色功能：

1.服务提供者。社会工作服务包括直接服务与间接服务，其中直接服务包括针对个人和家庭的个案工作、针对团体的小组工作和针对社区的社区工作；间接服务包括行政管理、调查研究和专业督导等，以及直接服务与间接服务相结合的合并服务。这些服务已经分布于人们生活的各个领域，并作用于灾害管理的各个阶段。

2.需求评估者。不同类型的社区居民的需求在应急阶段和常态化阶段有何不同？这是一个专业问题。不仅不同类型的人的需求有差异，而且同一类型的人的需求也会随着疫情的变化而变化，比如协作者救助的困境农民工家庭的需求，从疫情初期的防护资源的需求，逐渐转变为生计和子女教育，并在后疫情时期转变为发展信心低迷，城市化信念降低等。社会工作是以需求为导向的专业，有一套科学完整的服务通用过程模式和专业评估方法，能够快速评估出服务人群的脆弱性，精准识别灾害管理的薄弱环节，为各界有针对性地参与灾害管理提供指引，是落实好中央提出的“及时发现、快速处置、精准管控、有效救治”的常态化机制的专业保障。

3.资源整合者。社会工作专业有一套资源整合的专业方法，与社会组织的社会性优势结合，结合需求评估，引导和整合资金、物资、人力、知识技术等资源在疫情的不同阶段、针对不同的人群而得以合理配置。

4.服务创新者。同一个灾害作用于不同的社区和人群，产生的影响是不一样的。个别化是社会工作的服务原则，与社会组织创新成本低、机制灵活的优势结合，可以大量地尝试新的防控方法，填补公共服务的死角和短板。

5.政策倡导者。人们在危机中暴露出来的脆弱性往往和社会结构有关，政策短板会在危机中凸显。调查研究和政策倡导是社会工作的间接服务方法，与社会组织扎根基层，与服务对象在一起的优势结合，尤其是熟悉和了解一些特定领域、特定人群的个性化需求的优势，社会工作者可以敏锐地发现政策与实际的偏差，协助政府完善政策，完善社会福利、社会救助和社会保障体系。

6.公众教育者。社区教育是社会工作的社区服务手法之一，一是灾害管理知识的普及教育，二是消除灾害引发的社会冲突的融合教育。比如，本次疫情暴露出的社会撕裂问题，对湖北人和外来人口的排斥问题，社会心理隔离的问题需要很长时间的干预才能弥合。各类边缘人群的所思所想，他们的需求和声音，仅靠政府部门很难接触和理解，比如残障儿童在想什么，失独家庭怎么看疫情，复工的农民工的挑战是什么……只有为他们服务的社会组织和社会工作者主动替他们发声，才能让社会更好地理解和接纳，这是公众教育的范畴。

7.服务支持者。中央“六保”专门提出保基层运转，怎么保？如果参与疫情防控的医护人员、社区工作者、志愿者等基层人员得不到支持，常态化防控就不可能实现。基层人员的支持，不仅需要政策层面和物质层面的，还需要专业层面的。社会工作有一套专业的督导方法，可以从情感和技术上为基层工作者提供个性化的支持，从而降低和消除医务工作者、社区工作者、志愿者和社会组织从业者在常态化防控中出现的倦怠感、无力感和愧疚感。

8.专业引领者。社会工作是国家推进现代社会治理体系建设的战略举措，分布于社区、医疗、学校、家庭和企业等各个领域，关系到各个领域的专业服务质量的提升，比如在医务社会工作领域，社会工作者与医护人员协作，从医患关系调节、患者和家属的精神慰藉、照顾者的喘息服务、晚期患者的临终关怀、病亡家属的哀伤辅导等，各个环节发挥着专业作用。令人遗憾的是，目前除民政部门外，大多数部门以及公众对此的认识和支持还处在空白期。这也是导致我们社会服务脆弱性的原因之一。

在以上两个联动背后，是第三个联动，即民政、财政、卫生、应急管理等政府机构跨部门、跨专业的联动，政府部门首先要建立联合行动机制，从医疗救治、疾病防控、应急管理、社会救助、社区参与等多角度协作，齐心协力地推动社会工作专业建设，推动“三社联动”，常态化才能避免碎片化、随意化和形式化。这一点，就不多说了。

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